潘登峰 叶子骏

一、讲解的意义与社会讲解

讲解是博物馆与观众之间最直接的那道桥。国家文物局《关于进一步提升博物馆讲解服务工作水平的指导意见》（文物博发〔2023〕896号）（以下简称《指导意见》）开篇即指出，一座博物馆就是一所大学校，博物馆讲解工作搭建起博物馆与观众沟通的桥梁，是博物馆发挥社会教育功能、提供公共服务最直接、最重要的手段。《博物馆条例》开宗明义，把教育作为设立博物馆的首要目的，第三十条要求博物馆举办陈列展览，应当采用多种形式提供科学、准确、生动的文字说明和讲解服务。可见讲解并非参观的附加项目，而是博物馆的法定服务内容。

近年来，社会讲解发展迅速，颇受观众欢迎，其原因一是馆内讲解供给不足，二是馆内讲解客制化程度低。大量参观者约不上博物馆官方讲解，即便约上，不同参观者的需求差异极大，馆方讲解高频重复、趋于程式化，语音导览缺少互动，因此选择形式更加灵活、客制化程度更高的社会讲解。

当然，社会讲解也存在问题与乱象。部分讲解内容失真，编造情节、歪曲史实；馆内秩序失范，有的团队长时间占据展台，人群拥堵，存在安全风险；有的使用外放设备，噪声大；收费不透明、虚假宣传时有发生；权责错位，纠纷发生时参观者往往投诉博物馆。由此可见，三方各有难处。馆方承担文物保护、公共安全与舆情压力，却缺乏足够的强制规范权力；许多社会讲解者热爱文博，讲解既是谋生之业，也是兴趣所在，规则的一次变动对其影响巨大；观众既要内容准确、秩序良好，也要约得上、买得起、质量高。

二、《指导意见》的出台背景、内容和地方落实情况

《指导意见》正是在这一背景下出台。一方面，官方讲解供给不足与社会讲解需求旺盛并存；另一方面，对社会讲解的乱象又要求规范引导。文件内容可以概括为三个层面。对文物主管部门，要求逐步建立本地区社会讲解准入管理和监管机制；对博物馆，要求优化馆内讲解服务供给，探索申请备案、培训考核、持证上岗，并加强内容审核把关；对社会讲解者，要求主动学习提升。其价值取向十分明确。目的条款落在提升讲解服务水平、满足观众参观需求；通篇使用探索、逐步建立、规范、引导等表述；手段以提前报备、检查巡查、监督监测为主。文件立场是以允许为原则、以规范为手段，开正门、堵偏门。所称持证上岗之证，文义上指向服务凭证与身份识别，而非另设职业资格。

还应说明此类文件的规范地位。指导意见是部门规范性文件，关于它在规范体系中的位置，业内存在不同认识。有观点认为，立法法确立的法源体系限于法律、行政法规、地方性法规与规章，将其与法律并列写为制定根据，在立法技术上值得斟酌；也有观点认为，指导意见虽非法源，但对文物系统具有行业指导效力。本文认为，指导意见是国家文物局对上位法和党中央关于公共文化服务大政方针的具体落实，行业指导价值应当肯定。讨论此类规定是否具有合法性瑕疵，并非找茬挑错，而是着眼于如何提升博物馆讲解服务水平。

地方立法已经作出回应。《浙江省旅游条例》第三十条规定，博物馆等场所可以制定讲解制度，对馆内讲解活动进行规范和管理，无特殊理由不得拒绝非馆方人员开展讲解活动；第三十一条规定，讲解应当确保知识传播的客观性、准确性，不得歪曲历史，不得违反公序良俗。这一表达把三件事写进同一部法规，授权场馆规范管理，守住以允许为原则的底线，再把内容底线明确为法定义务。

北京市文物局的做法提供了另一种印证。此前就《北京市博物馆条例（草案）》公开征求意见时，有民众认为草案条款存在“一刀切”限制持证导游执业、涉嫌场馆自营讲解垄断等不公平竞争问题，建议以内容规范和秩序管理替代主体准入审批。北京市文物局研判后全部采纳，删除“未经馆方同意不得开展团体、经营性讲解”等限制性表述，坚持区分规范管理与简单禁止。可见以允许为原则并非纸面立场，而是可以落实条文的规范要求。

二、不同博物馆的不同做法

（一）备案审核与临时讲解证

从公开资料看，多数大型博物馆采取允许入馆、事前审核、现场识别的思路。中国国家博物馆2025年8月发布通知，确因工作需要在馆内开展无偿讲解、研学活动的单位，应提前五个工作日报备讲解内容、人员与安全责任，经审核获准后自行预约入馆，当日换取讲解证件并佩戴。南京博物院要求提前数个工作日提交营业执照、派遣公函、团员名单与讲解词，当日换领临时讲解证，仅限本人使用。上海博物馆的做法亦以提交讲解词、提前审核、当日领证为流程。三馆的共同点在于，审核针对内容与活动方案，证件只解决现场识别，有效期以当日为限，与从业资格并不挂钩。

（二）培训考核与名单管理

培训考核同样可以成为管理手段，关键在于如何处理培训考核与准入的关系。河南博物院通过公开报名、培训考核、持证上岗，将信用良好的社会团体与个人纳入白名单管理，讲解当日换取社会讲解员证；与此同时，它保留临时讲解员通道，尚未纳入白名单的旅行社可以提前一日申请，考核并未成为唯一入口。济南市博物馆则与市导游协会合作，先培训、再考核，合格者凭导游证与讲解证带团入馆，考核结果并不改变导游的执业资格。

（三）较严格的做法及其争议

在上述做法之外，也有博物馆采取较为严格的管理方式。例如，某博物馆公布的《关于社会执业导游讲解服务的管理规定（试行）》要求，持证导游须经馆方统一培训并考核合格，取得一年期在馆带团讲解资格，方可带团讲解，报名由旅行社统一组织并限于本单位签约导游；将未经许可在馆内组织讲解列为违规情形，纳入实名票务系统黑名单，并通报所属旅行社；因个别导游违规，限制旅行社七至三十日的团队预约；因讲解造成设备损坏的，由旅行社承担连带赔偿责任；报名表收集姓名、照片、身份证号、导游证号与手机号，并建立信息库。

系争规定的争议点集中在四处。其一，能否以培训考核合格作为在馆讲解的前置条件，在国家导游许可之外设置第二道门槛。其二，能否由馆方自设黑名单并接入票务系统，使违规者不仅无法参与讲解，也难以以普通观众身份入馆。其三，能否因个别导游的行为限制整个旅行社的预约，并在无约定、无法律规定时承担连带赔偿责任。其四，涉及外部主体权利义务的文件，是否履行了征求意见与合法性审核程序，个人信息的收集处理是否具备合法性基础。下文即以此四点为例逐项检验。

三、系争规定的合法性检验

首先，博物馆对馆内秩序、安全与讲解内容的真实性负有法定管理职责，制定相关规定具有目的性和正当性。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二十二条要求公共文化设施管理单位建立健全安全管理制度；《中华人民共和国民法典》第一千一百九十八条规定公共场所管理者的安全保障义务；《博物馆条例》第三十条规定博物馆应当提供讲解服务；《博物馆管理办法》第五条要求公众在馆内参观时遵守公共秩序。

但为达到正当目的、履行管理职责而制定的相关规定，不得违反法律保留原则，同时还应符合比例原则。诸如制定入馆须知与预约规则、限制扩声设备、现场劝阻、终止违规讲解、拒绝入馆等措施，馆方可自行制定与实施。但若制定行政处罚、行政强制、失信惩戒与职业资格许可等指向当事人身份或者事后地位的规定，须另有法律法规依据。

（一）培训考核与在馆讲解资格

其一，考核能否成为在馆讲解的前置条件。馆方依据上位法与自身实际，对入馆讲解制定自律性规则，属于正常的场馆管理。问题在于，一旦把考核合格作为入馆带团的前提，就不再是对行为的约束，而是在国家许可之外附加许可，使得国家许可在特定场馆实质失效。

应当明确，导游证属于国家行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第四十一条规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。《中华人民共和国旅游法》第三十七条规定，参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。导游证效力显然及于全国各类旅游场所。

《博物馆条例》等规范未授权博物馆以培训考核前置的方式设定讲解资格。培训加考核合格，与行政许可一般禁止加个别解除的结构高度相似。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，不得增设行政许可，对许可条件作出规定，不得增设违反上位法的其他条件；第十七条规定，其他规范性文件一律不得设定行政许可。《优化营商环境条例》第六十四条亦禁止无依据设置市场准入条件。规章尚且不得增设，规范性文件更不得为之。馆方在导游证之外另设一年期在馆讲解资格，与上述规定存在抵触。

后续设计又加重了这一限制。年度复核与重新考核使限制具有持续性，错过报名或者未通过考核，该年度即在馆内丧失讲解资格。报名主体限于旅行社统一组织本单位签约导游，并将解除劳动合同列为资格取消事由，这与《中华人民共和国旅游法》第三十七条“订立劳动合同与在行业组织注册”两种并列途径相违背。为追求“讲解内容准确与馆内秩序良好”的正当目的，可采取更妥当、限制更小的方式，例如培训合格即予备案、全年滚动受理、当日登记。

（二）票务系统被列入黑名单

其二，能否把未取得馆方资格作为列入黑名单的理由。先须说明，馆方设置票务系统黑名单本身并无不当，此类措施出自场所管理权与安全保障义务。但《指导意见》原文为，应通过提前报备、检查巡查、社会监督、网络监测等方式，及时发现并纠正歪曲史实、戏说历史、扰乱秩序等行为，将其纳入“黑名单”重点监测和管理。可见其以备案为原则，讲解者先获准入馆，馆方再借报备与巡查掌握情况，并且此处的“黑名单”应当为社会讲解黑名单，而非票务系统黑名单。系争规定的问题在于，将未经许可且未通过考核在馆内组织讲解列为违规情形，直接纳入实名票务系统黑名单，只问有无馆方资格，不问讲解内容是否失实。

不仅如此，违反系争规定的导游一旦被列入票务系统黑名单，即无法以社会执业导游身份讲解，更无法以普通游客身份入馆，并被通报所属旅行社，产生限制入馆、限制经营活动与影响商誉三重后果。此种后果与限制开展生产经营活动、限制从业相近，因此系争规范涉嫌违反法律保留。

（三）旅行社预约限制与连带赔偿

其三，责任能否及于旅行社。特殊之处在于，被限制与被索赔的主体并非违规行为的实施者。因个别导游的行为限制整个旅行社七至三十日的团队预约，未区分其是否知情、是否尽到管理义务，与责任自负、过罚相当不符。设备损坏的连带赔偿则属民事责任，《中华人民共和国民法典》第一百七十八条第三款规定，连带责任由法律规定或者当事人约定，馆方与旅行社并无此项约定，不能仅凭单方规则确定。

（四）制定程序与个人信息处理

其四，程序与个人信息方面的瑕疵。此类规定面向不特定的旅行社与导游反复适用，直接决定能否讲解、能否预约、能否进入票务系统，已具备外部效力与普遍约束力，属行政规范性文件，其制定应遵循通行的程序要求。以陕西为例，《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》对公开征求意见、合法性审核、集体审议等环节均有明确规定；涉及经营主体经济活动的，依据《公平竞争审查条例》还应进行公平竞争审查。

对照上述要求，此类规定在程序上存在多处不足。一是一般应自公布之日起三十日后施行，因保障国家安全、重大公共利益等特殊需要方可自公布之日起施行，而规定与公告同日施行，不符合条件；二是不设过渡期，已排期的行程与已签约的服务因新规突然改变，与信赖保护原则不符；三是考核仅有面试、百分制、七十分合格，未公开评分项目与复核渠道，结果却直接决定能否执业；四是救济方面虽有七日申诉期，但无事先告知、陈述申辩与书面决定等程序规定。

个人信息处理亦缺乏合法性基础。报名表收集导游的姓名、照片、身份证号、导游证号与手机号，并建立信息库、公开考核结果，其中身份证号与照片属于敏感个人信息。《中华人民共和国个人信息保护法》第六条要求处理具有明确、合理的目的并限于最小必要范围，第十七条要求告知处理目的、方式、保存期限与查阅更正删除途径，第二十八条至第三十条要求取得单独同意。现有材料未见告知文本与同意记录，由旅行社代为提交亦不能代替本人同意。

四、结语

习近平总书记指出，一个博物院就是一所大学校，要把凝结着中华民族传统文化的文物保护好、管理好，同时加强研究和利用，让历史说话，让文物说话；要把博物馆事业搞好，博物馆建设要更完善、更成体系，同时发挥好博物馆的教育功能。一座博物馆就是一所大学校，讲解正是这所大学校的讲台，展览是静的，讲解是动的，观众能否读懂文物，很大程度上取决于站在展柜前的那个人。让文物说话，让历史说话，靠的不只是展柜与灯光，也靠一支守规矩、有学识、被善待的讲解队伍。只有馆方、讲解者与观众共建共治，博物馆的这堂课才能讲得准确，讲得生动，讲得长久。