内容提要

习近平总书记在陕西考察时指出，陕西要抓住用好重大战略机遇，形成关中、陕北、陕南区域协调发展新格局。陕西省委十四届十次全会审议通过的《中共陕西省委关于全面实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略的意见》横向统筹全省各市区，纵向贯通发展各领域，搭建起覆盖全域、立体协同的区域协调发展新格局。

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。当前，全省正处于“十五五”良好开局的关键时期，把区域协调发展这篇大文章做深做实，让发展成果更多更公平惠及三秦百姓，是必须扛牢的政治责任，也是必须答好的民生答卷。

陕西省委十四届十次全会部署实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略。其深层逻辑在于推动创新、产业、资本、人才等要素在关中、陕北、陕南之间有序流动、高效循环，把区域差异转化为分工优势，把分工优势转化为发展胜势。

抓住用好重大战略机遇 形成区域协调发展新格局

优化区域经济布局、促进区域协调发展是中国式现代化的内在要求，也是高质量发展的战略支撑。习近平总书记在陕西考察时指出，陕西要抓住用好重大战略机遇，形成关中、陕北、陕南区域协调发展新格局。陕西省委十四届十次全会审议通过的《中共陕西省委关于全面实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略的意见》横向统筹全省各市区，纵向贯通发展各领域，以系统全面的安排部署，搭建起覆盖全域、立体协同的区域协调发展新格局。实施好这一区域发展战略，推动陕西高质量发展新突破，是贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示的重大举措，也是主动顺应“十五五”时期陕西阶段性发展要求、把握发展规律的必然选择。

强化区域产业协同，构建互补分工新格局。区域发展战略新布局的核心在于产业合理分工、错位协同。关中地区聚焦创新驱动与先进制造，做强高端装备、电子信息、航空航天、新材料等战略性新兴产业，打造全省高质量发展主引擎；陕北地区立足能源革命与绿色转型，深化关中先进制造与陕北能源化工产业耦合联动，加快从传统能源输出向能源深加工、新能源储能、精细化工全链条升级；陕南地区坚守生态优先与绿色发展，打通生态产品价值实现通道，推进一二三产业深度融合。要以重点产业链群“百亿提升、千亿跨越、万亿壮大”工程为牵引，以现有开发区（园区）为基础打造一批承接产业转移平台，鼓励市域间、园区间联动开展链式招商、场景招商，健全区域间产业共建的财税分成、统计分算等利益共享机制，打通三大区域链接路径，提升产业整体竞争力。

坚持创新协调赋能，激活内生增长动能。创新是缩小区域发展差距的根本动力。要加快建设西安综合性国家科学中心和科技创新中心，做大做强秦创原创新驱动平台总窗口，强化西安科创策源功能；积极搭建跨区域创新协作平台，深化秦创原“一总多区”协同创新，持续深化科技成果转化“三项改革”，实施知识产权转化“灵犀计划”，探索建立跨区域的产学研一体化机制，推动创新链与产业链跨区域精准对接，促进关中高新技术、陕北能源技术、陕南生态技术互补融合，围绕新能源储能、绿色化工、生态修复、特色农产品深加工等领域组建跨区域创新联盟，联合攻关关键技术；支持西安高校、科研院所与陕北能源企业、陕南特色产业主体共建实训基地、中试平台、产学研联合体，推动创新成果从实验室加速走向生产线。

深化开放合作共赢，拓展内外联动新空间。区域协调发展不是封闭的内部循环，而是开放融通的共赢格局。要深化省际协同与板块联动，主动融入黄河流域生态保护和高质量发展、新时代西部大开发等国家战略，深化与呼包鄂榆城市群、关中平原城市群等区域协作，推动基础设施互联互通、生态环境共保联治、公共服务共建共享，加强地区产业协作、通道共建、生态共治，在区域互促中提升发展能级；要深化务实合作，依托中欧班列（西安）、西安国际港务区、上合组织农业技术交流培训示范基地、杨凌自贸片区等开放载体，充分发挥“一带一路”重要节点和向西开放重要基地作用，持续完善跨境物流、保税加工、数字贸易体系，深化与中亚、西亚、欧洲国家农业合作、贸易流通、产能对接，在更大范围配置资源、拓展空间。

推进城乡深度融合，筑牢高质量发展基础。城乡融合是区域协调发展的落脚点和重中之重，县域是“多点支撑”的关键支点。构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，要分类施策推进县域经济特色化差异化发展，依托县域区位、资源、产业和生态禀赋条件，坚持市场需求导向错位布局，打造人无我有、人有我优、人优我强的优势产业。同时，积极融入都市圈发展，主动承接城市产业转移、知识溢出和技术扩散，推动县域产业与创新链深度融合。学习运用“千万工程”经验，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，发展特色经济、联农带农经济、集体经济、民营经济，促进兴业、强县、富民一体发展。

激发人的积极性主动性。一是凝聚干部思想共识。深入学习贯彻习近平总书记关于区域协调发展的重要论述，打破“一亩三分地”思维定式，“双极”城市勇挑大梁，“多点”城市各展所长，三大区域携手共进，形成全省协同推进的思想合力。二是锻造过硬干部队伍。在产业结构相似、经济联系紧密的地区，建立常态化干部交流任职制度，以跨区域挂职、对口帮扶为抓手，深入实施干部培养锤炼“四个一批”工程，打造综合素质过硬的干部队伍。三是打造人才发展高地。深入实施三秦英才引进计划和三秦英才特殊支持计划，推行“校招共用”“科技副总”等弹性引才用才模式，统一全省人才评价标准，简化落户、社保转移流程，完善人才全周期服务保障体系，让各级干部成为区域发展战略落地的“主心骨”，让各类人才成为区域协调发展的“生力军”。

激活要素的基础性支撑。一是强化资源指标统筹调配。建立要素指标跨区域统筹的省级协调机制，加强土地、水资源、碳排放、重点污染物总量等要素指标统筹调配，在能源供给、碳排放管控、水资源调配等领域实现跨区域要素协同增效。二是创新跨区域金融服务机制。强化省级资金跨区域统筹使用，鼓励设立跨域产业基金、并购基金、科创子基金等，深入实施科技金融“五项机制”改革，充分发挥科创母基金和股权投资试点基金引导作用，引导金融资本投早、投小、投长期、投硬科技。三是推动科技要素跨域流动。搭建省级统一科技交易平台，搭建产研需求与成果匹配系统，按产业链梳理技术短板，匹配高校院所成果，精准对接产业升级需求，促进全省科创资源互通共享。四是培育全域数据要素市场。加快构建全省一体化公共数据资源体系，推动科技、金融、政务等数据跨区域跨部门共享，推动各类要素优化重组、高效对接。

用活机制的激励性约束性。一是健全政策体系。围绕要素配置、对口协作、干部交流、考评监测、利益共享等重点领域，出台一系列配套实施方案和年度任务清单，形成系统完备、衔接配套、运行有效的政策体系，确保区域发展战略实施有章可循、有据可依。二是完善对口协作机制。建立经济强县对口帮扶经济薄弱县机制、开发区帮扶托管机制、在陕科研院所与市（区）对接合作机制，深化央企国资与各市区结对帮扶机制，加大科教、产业、人才等方面帮扶力度，推动三大区域从“各自为战”走向“握指成拳”。三是健全考评监测机制。健全区域协调发展统计监测和绩效评估体系，定期发布区域协调发展情况，引导各市在同一条赛道上的不同跑位找到各自节奏，上下同心、同向发力，把区域发展战略蓝图变为美好现实。（作者 王建康）

作者单位：陕西省社会科学院

在区域协调发展中扎实推进三秦百姓共同富裕

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。陕西省委十四届十次全会审议通过的《中共陕西省委关于全面实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略的意见》，将实施区域发展战略明确为“持续缩小‘三大差距’、有效促进共同富裕必须扭住的发力重点”。这是深入贯彻习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示、深度融入和服务国家重大发展战略的必然要求，也是立足陕西实际、主动适应“十五五”时期发展阶段性特征、全面拓展高质量发展增量空间的战略选择。当前，全省正处于“十五五”良好开局的关键时期，把区域协调发展这篇大文章做深做实，让发展成果更多更公平惠及三秦百姓，是必须扛牢的政治责任，也是必须答好的民生答卷。

不断增强发展的平衡性、协调性、可持续性，共同富裕才有坚实的物质支撑和空间依托。习近平总书记深刻指出：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。”陕西南北狭长、差异明显，关中、陕北、陕南资源禀赋各异、发展阶段不同。这是省情实际，也是潜力所在。实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略，要支持西安更好发挥全省高质量发展强劲增长极作用，加快转变特大城市发展方式，加快建设西部经济中心、区域科技创新中心和国际性综合交通枢纽，高质量建设西咸新区，全面增强西安国家中心城市发展能级和对西安都市圈、关中平原城市群发展的辐射带动能力；要支持榆林以创建能源革命创新示范区为牵引，做强高端能源化工基地和现代化产业体系，积极参与呼包鄂榆城市群建设，加快建成西部经济强市和省域副中心城市；要引导各市（区）各展所长、梯次成长，做大优势产业、做优骨干园区，不断打开市域特色化差异化发展的良性竞合新局面。以西安科教优势、榆林能源优势互促双强引领关中、陕北耦合发展，以西安、汉中枢纽和产业双向互动引领关中、陕南融合发展，推动陕北能源经济与陕南生态经济协同增效，就能在优势互补中做大共同发展的“蛋糕”，在协同联动中逐步缩小区域发展差距。同时，要统筹省内协作和省际合作，扎实推动中欧班列（西安）转型发展，提升重点产业链外向度，在服务和融入新发展格局中不断拓展三秦大地的发展空间。

缩小城乡差距是扎实推进共同富裕的重中之重，县域经济和乡村振兴是必须抓牢的主战场。县域一头连着城市、一头连着乡村，是城乡融合发展的关键纽带，也是区域协调发展的基本单元。要持续强化城市引领性支撑、县域经济战略性支撑、乡村振兴基础性支撑，分类推进县域经济提档升级，推动产业链、供应链、创新链向县域延伸，让更多群众在家门口就业创业、增收致富。要统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，深入实施县域商业建设行动，完善县乡村三级物流体系，推动城市优质资源要素向乡村流动。要坚持农业农村优先发展，学习运用“千万工程”经验，统筹实施常态化帮扶和乡村全面振兴，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决防止规模性返贫致贫，毫不放松抓好粮食生产，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线。要不断提升农村基础设施和公共服务水平，持续改善农村人居环境，加强乡村精神文明建设，推进移风易俗，让农业强起来、农村美起来、农民富起来，使城乡融合发展的成效切实转化为三秦百姓看得见、摸得着的获得感。

增进民生福祉是发展的根本目的，让区域协调发展成果更显著地反映在人民生活品质的提高上。区域协调发展不是简单的“均衡拉平”，而是在做大“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”，在高质量发展中保障和改善民生。要稳步推进发展共同体、生态共同体、利益共同体建设，突出抓好创新共进、产业共建、设施共联、开放共促、文旅共融、生态共治、民生共享，推动优质公共服务资源向基层延伸、向薄弱地区倾斜。要全面落实就业优先政策，突出做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业工作，统筹稳就业、稳企业、稳市场、稳预期；用心用情办好教育、住房、医疗、养老、托幼等民生实事，聚焦“一老一小”，大力发展普惠托育服务和居家社区养老服务，深化紧密型县域医共体和城乡教育共同体建设。要完善多层次社会保障体系，稳步提高城乡居民基本养老保险、医疗保险待遇水平，加强困难群众救助帮扶，兜住、兜准、兜牢民生底线。要深入实施文化惠民工程，推动优质文化资源直达基层，不断丰富三秦百姓精神文化生活。同时，良好生态环境是最普惠的民生福祉，要持续提升秦岭区域、黄河流域、南水北调水源涵养区保护水平，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，让三秦百姓在绿水青山中共享生态红利、增进幸福指数。

健全制度机制是推动区域协调发展、实现共同富裕的坚强保障，必须把加强党的领导贯穿全过程各方面。推动区域协调发展是一项长期任务、系统工程，要有胸怀全局的高站位，也要有系统精细的施工图，更要有善作善成的执行力。要优化省级层面工作统筹机制，健全“1+N”政策支持体系，完善要素配置、对口协作、干部交流、考评监测等配套机制，引导土地、资金、人才、技术等要素向发展潜力大、民生需求急的区域合理流动、高效集聚，深化对口协作帮扶，加强干部人才交流互派，确保区域发展战略有力有效实施。要坚持试点先行、示范带动，鼓励基层立足实际大胆探索、因地制宜创新实践，及时总结推广行之有效的经验做法。要树立和践行正确政绩观，强化目标引领，分清轻重缓急，清单化管理、节点化推进，建立健全科学合理的考核评价体系，做到可量化、可追踪、可考核，坚决防止形式主义、官僚主义，切实为基层减负赋能，充分调动各方面积极性主动性创造性，脚踏实地把战略蓝图一步步变成美好现实，最大限度凝聚推动区域发展的强大合力。

站在新的历史起点上，我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，完整准确全面贯彻新发展理念，自觉站在带动西北、示范西部、服务全国的高度推进区域发展战略实施，锚定2030年和2035年阶段性目标，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，奋力谱写中国式现代化建设的陕西新篇章。（作者 孟书敏）

作者单位：西安交通大学

畅通要素循环 推动高质量发展

陕西省委十四届十次全会部署实施“双极带动、多点支撑、三区协同”区域发展战略。其深层逻辑在于推动创新、产业、资本、人才等要素在关中、陕北、陕南之间有序流动、高效循环，把区域差异转化为分工优势，把分工优势转化为发展胜势。我们要进一步破解要素配置、产教融合、市域载体等维度的落地堵点，推动资源要素自由流动，提升“双极带动”、强化“多点支撑”、深化“三区协同”，重塑发展格局。

激活省域发展内生动力。激活省域发展内生动力，核心在于打通要素在双极、多点、三区之间的流动壁垒，推动要素顺畅流动、优化组合、循环增值。一是做强双极枢纽，增强辐射带动功能。西安要发挥科教资源优势，打造科创策源核心和科技成果转化高地；榆林要依托能源化工产业基础，推动传统产业转型升级与新兴产业集群培育。同时，加强双极联动，推动关中创新资源与陕北能源场景深度对接，形成创新链与产业链跨区域融合。二是发挥多点作用，提升承接配套效能。多点要立足自身产业基础和资源禀赋，明确承接重点和转化方向，建设专业化承接平台和配套服务体系，提升对双极外溢要素的承接能力。同时，将县域特色资源、生态产品、劳动力等要素经过加工增值后向双极回输，形成双向循环。三是构建三区联动，形成耦合循环格局。要打破行政区划壁垒，按照区域主体功能定位实现差异化、互补化发展。关中要强化创新引领和产业集聚功能，陕北要突出能源保障和转型升级功能，陕南要彰显生态屏障和绿色产业功能。三区通过要素交易、产业协作、生态补偿等机制实现利益共享，推动要素在更大空间上优化配置，形成全省耦合循环格局。

打通科创产业循环通道。在要素循环体系中，培育双极要素增值加工能力，形成可稳定向外辐射输出的运行机制，带动全省发展能级整体跃升。一是集聚高端创新要素，增强科创策源能力。西安要依托高校院所、科研机构和秦创原创新驱动平台，集聚高水平实验室、新型研发机构和技术转移中心，强化科创策源核心功能。榆林要围绕能源化工、新材料等领域布局创新平台，引进科技资源，补齐科创短板。双极建立创新要素共享机制，推动科研设备、数据资源、实验平台跨区域开放共享。二是建立产业外溢机制，畅通有序辐射通道。建立产业外溢的评估、引导和服务机制。西安要推动一般制造业、配套产业和部分生产性服务业向周边市域有序外溢，形成“研发在西安、制造在周边”的分工格局。榆林要推动能源化工下游产业和配套服务向关中条件适宜地区延伸，推动陕北能源经济与陕南生态经济协同增效，带动全省产业协同发展。双极建立产业转移的利益分享机制，避免“接不住、留不下”。三是推进新型要素布局，强化一体化配置。布局新型要素市场，依托全国统一技术市场西部联通节点和数据交易平台，推动技术成果跨区域转化和公共数据有序流通。探索碳汇交易、绿证交易等新型要素交易机制，将陕北能源转型、陕南生态碳汇转化为可交易、可增值的要素产品。双极要发挥示范引领作用，带动全省新型要素市场规范化、规模化发展。

完善县域要素精准配置。要提升要素承接能力与就地转化能力，打通资源回流通道，把多点建成要素梯度承接、价值转化和反向供给的战略支点。一是分类培育节点载体，夯实梯度承接基础。立足自身条件，分类建设产业园区、科创飞地、特色小镇等节点载体，形成层次分明、功能互补的承接体系。有产业基础的市域建设专业化产业园区，承接双极制造业外溢；科教资源薄弱的市域建设科创飞地、离岸创新中心等平台，实现“研发在外、转化在本地”；资源禀赋独特的县域培育特色小镇，打造“一县一业”差异化发展格局。二是畅通人才柔性流动渠道，促进双向合理流动。弱化户籍、社保等关系束缚，建立“周末工程师”“候鸟专家”等柔性引才机制，推动人才在双极、多点、三区间流动。完善县域人才激励政策，在住房、子女教育、医疗等方面给予实质性支持。三是盘活县域本土资源，激发内生发展动力。发掘和盘活自身资源要素，将资源优势转化为产业优势。推动农村土地经营权有序流转，盘活闲置宅基地和集体建设用地。培育本土企业家和乡土人才，支持返乡创业。推动县域特色产品品牌化、标准化，借助电商平台和物流网络对接大市场，让县域资源在更大范围内实现价值变现。

构建互补共享利益格局。要打破行政区划壁垒，引导要素差异化配置，实现要素发展动能叠加，形成全省协同发展新格局。一是明确分区功能定位，推动要素差异化配置。关中要打造科技创新引领区，重点集聚高端创新要素和先进制造要素。陕北要打造能源革命转型示范区，重点配置能源科技、绿色化工、碳管理等领域要素。陕南要打造生态价值转换试验区，重点导入生态经济、康养旅游、绿色食药等要素。二是健全交易补偿机制，促进生态价值实现。建立健全横向生态补偿机制，由受益地区向保护地区支付合理补偿。探索碳汇交易、水权交易、排污权交易等市场化补偿方式，让生态产品价值可量化、可交易、可变现。推动陕北能源开发区与陕南生态保护区之间的生态补偿对接，形成“能源反哺生态、生态支撑发展”的良性循环。三是搭建产业协作共同体，强化区域利益联结。围绕重点产业链构建跨区域产业协作共同体，推动产业链上下游合理布局。建立产业协作利益分享机制，通过飞地经济、共建园区、联合招商等方式，让协作各方分享产业发展红利。推动三区在文旅、农业、能源等领域开展深度合作，打造跨区域产业集群和品牌。

健全统一要素市场体系。要深化制度改革，打破行政区划壁垒，形成双极输出、多点转化、三区互补、全省循环的要素循环格局。一是探索土地跨区调剂，保障重大项目用地。优先保障双极扩容、多点产业园区、三区重点项目用地需求，坚持“要素跟着项目走、计划跟着项目走”，推动土地要素配置从行政层级分配转向项目需求牵引。盘活存量建设用地，推进低效用地再开发，提高土地利用效率。二是发展绿色普惠金融，引导资本精准滴灌。大力发展绿色金融、普惠金融、产业金融，依托省级政府投资引导基金完善投融资风险分担机制，引导金融资源下沉县域和生态片区。三是建强技术数据市场，释放新型要素价值。依托秦创原建强技术转移服务体系，融入全国统一技术市场西部联通节点，持续更新高频数据共享责任清单，释放数据要素价值。培育技术转移服务机构和数据商、第三方专业服务机构，完善技术成果评估、定价、交易规则。推动双极技术资源向多点、三区辐射，让技术与数据要素从“局部沉淀”转向“全域赋能”。四是健全监测评估机制，动态优化要素配置。探索构建要素配置效率评价指标体系，依托“亩均论英雄”改革基础，逐步拓展对市域、领域要素配置效率的量化评估。健全跨部门、跨区域要素协调调度机制，及时解决要素流动中的突出问题。（作者 苏芳）

作者单位：西北大学